행정조직법의 기본원리와 행정기관

1. 행정조직법

 

(1) 행정조직법의 의의

행정주체(국가･공공단체)의 조직에 관한 법을 행정조직법이라 한다. 행정기관의 설치･폐지･구성･권한･상호관계 등에 관한 법이 행정조직법의 중심으로 되어있다.

 

(2) 행정조직법과 법치주의

행정조직에 관한 규율은 직접적으로는 또는 예산을 통해 간접적으로 국민의 권리와 의무에 관계되는 것이므로, 행정조직에 관한 규율도 결코 법치주의의 범위 밖에 놓을 수는 없는 것이다.

그리하여 오늘날에 있어서는 행정조직법정주의가 채택되고 있으며, 행정조직법도 원칙으로 법규적 성질을 가지는 것이라고 이해되고 있는 것이다(법규는 자유와 재산 이외에 사항도 규율하는 일반･추상적 규범으로 이해되기도 한다).

 

2. 우리나라 행정조직법의 기본원리

 

(1) 행정조직의 민주성

헌법상 자유민주적 기본질서의 기본이념으로 하는 대통령의 국민의 보통･평등･직접･비밀선거에 의한 선거(헌법 §67･①), 공무원의 국민전체에 대한 봉사자(헌법 §7･①) 등 행정조직의 민주성과 행정작용은 행정조직을 통하여 이루어짐을 이유로, 행정조직의 민주성을 도모하는 것이다.

 

(2) 지방분권주의(행정조직의 분권성)

헌법 제117조 1항에서 ‘지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며 법령의 범위 내에서 지방자치에 관한 규정을 제정할 수 있다’ 고 규정하고 있다. 즉 우리나라 행정조직은 헌법상 국가행정조직과 자치행정조직의 이원체제로 되어 있다.

 

(3) 행정조직법정주의

헌법 제96조에서 행정각부 등의 설치･조직과 직무범위는 법률로 정한다고 하여 행정조직법정주의를 취하고 있다. 따라서 정부조직법(국가중앙행정기관의 조직에 관한 일반법)은 보조기관의 설치･사무분장은(법률로 정한 것을 제외하고는) 대통령령으로 정하게 하였다(중앙부처의 국조직 등은 종래와는 달리 법률로 정하지 않고 대통령령으로 정하게 하였다).

 

(4) 독임제

우리나라의 행정조직에 있어서는 독임제(기관구성자가 1인)인 것이 원칙이나, 합의제를 취하는 경우도 있다.

 

3. 행정기관

 

(1) 행정기관의 의의

행정기관이란 행정조직을 구성하는 개개의 법적 단위로서, 행정사무를 담당하는 기관을 말한다.

 

(2) 행정기관의 성질

행정기관이 명령을 발하거나 어떤 처분을 한 경우, 그 법적 효과는 행정의 주체인 국가 등에 직접 귀속하고 행정기관은 인격이 없다(권리･의무의 귀속주체가 아니다).

그러나 때로는 행정심판･행정소송의 당사자가 되기도 하고, 행정조직 내부에서 한 행위의 효과가 기관에 귀속되는 경우가 있다(권한쟁의당사자･권한위임･대리･협의･훈령의 경우).

이러한 경우에는(어떤 법률효과가 귀속되는 주체라는 의미에서) 제한된 인격을 가진다고 할 수 있다.

 

(3) 행정기관의 종류

행정기관은 그 지위･주관사무 ･권한 등에 따라 여러 가지로 나눌 수 있다.

 

① 행정관청

행정에 관한 국가의사를 결정･표시하는 권한을 가진 국가 기관을 행정기관이라 한다. 행정관청은 권한이 미치는 지역범위에 따라 권한이 전국에 미치는 중앙관청(대통령･국무총리･각부장관, 처장, 청장 등)과 구성원의 수에 따라 독임제관청(각부장관, 교육감, 문재관리국장 등), 합의제관청(감사원, 토지수용위원회, 선거관리위원회, 노동위원회, 국가배상심의회 등), 일정지역에 한정되는 지방관청(서울특별시장, 광역시장, 도지사, 시장, 군수, 구청장 등) 등이 있다.

지방관청은 사무의 범위에 따라서 사무의 범위가 일반적이며, 광범위한 보통관청(서울특별시장, 광역시장, 도지사, 시장, 군수, 자치구청장)과 사무의 범위가 제한적이고 특별범위에 한정되는 특별관청(경찰서장, 세무서장, 우체국장 등) 으로 구분된다. 국가행정관청과 지방행정관청까지 포함하여 행정청이라고 한다.

합의제관청이 기능통합(집행기능･준입법기능의 통합)과 직무상의 독립이 인정될 때에는 영･미식의 행정위원회에 해당된다.

 

② 의결기관

행정관청이 표시할 의사를 의결의 형식으로 결정하는 권한을 가진 합의제기관을 말한다. 결정권을 가지는 점에서 자문기관과 다르고, 대외적으로 표시･집행할 권한까지는 가지지 못하는 점에서 행정청과 구별된다. (징계위원회, 광업조정위원회, 지방의회, 시･도교육위원회, 행정심판위원회, 정부투자기관 경영평가위원회, 중앙도시계획위원회 등). 이러한 의결기관의 의결은 행정청이 행정의사를 표시･집행하는 요건이 된다.

 

③ 집행기관

행정관청의 명을 받아 실력으로 집행･실시하는 것을 임무로 하는 기관을 말한다. 즉 집행기관이란 행정관청에 대하여 실력행사기관을 의미하지만, 의결기관에 대하여 그 의결을 집행하는 기관(경찰･세무･소방공무원, 경찰기동대, 해양경찰대 등)을 의미하는 경우도 있다.

 

④ 감사기관

행정사무의 사무 또는 회계를 감시･검사하여 그 비위를 적발･시정함을 임무로 하는 기관을 말한다. 감독행정청은 그 소속기관을 감독하는 수단으로 감사를 하나, 여기의 감사기관이란 감사원과 같이 감사를 임무로 하는 기관을 말한다.

 

⑤ 기업기관･영조물기관

기업기관(현업기관)은 사경제적 기관 또는 공기업을 경영하는 기관(체신관서 등 영리적 급부행정을 위한 기관)을 말한다. 이들 기관은 그 권한의 범위내에서 행정에 관한 국가의사를 결정･표시할 수 있으므로 행정관청의 지위에 서있는 것이다.

영조물기관(공공시설기관)은 영조물의 관리를 임무로 하는 기관(국립대학･국립병원･국립도서관･국립박물관 등)으로, 행정내부기관인 영조물기관은 대통령령으로 설치될 수 있다(정부조직법 §4).

 

⑥ 보좌기관(참모･막료기관)

행정관청 또는 그 행정기관을 보좌하는 행정기관을 말한다(대통령비서실, 국무총리비서실, 기획조정실, 정무조정실, 각 원･부･처의 차관보 및 담당관). 보조기관은 보조라는 이름 아래서 행하기는 하지만 실질적으로 자신이 업무를 결정･집행하나, 정책의 기획･계획의 입안 및 연구･조사를 통하여 그 장이 해야 할 업무를 결정･집행은 못하고 내부적으로 돕는 점에서 다르다.

 

⑦ 부속기관

행정조직에 있어서 행정권의 직접적인 행사를 임무로 하는 기관에서 부속하여 그 권한을 지원하는 기관을 말한다. 정부조직법 제4조는 부속기관으로 시험기관, 교육훈련기관, 문화기관, 의료기관 및 자문기관 등을 규정하고 있다. 이는 대통령령으로 설치할 수 있다.